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突发事件应急演练指南——国务院应急管理办公室应急办函〔2009〕62号

时间:2013-04-24 15:38:15.0 来源:宣教中心 作者:

突发事件应急演练指南

  国务院应急管理办公室应急办函〔2009〕62号

1  总 则

  根据《中华人民共和国突发事件应对法》、《国家突发公共事件总体应急预案》和国务院有关规定,为加强对应急演练工作的指导,促进应急演练规范、安全、节约、有序地开展,制定本指南。

1.1  应急演练定义

  应急演练是指各级人民政府及其部门、企事业单位、社会团体等(以下统称演练组织单位)组织相关单位及人员,依据有关应急预案,模拟应对突发事件的活动。

1.2  应急演练目的

  (1)检验预案。通过开展应急演练,查找应急预案中存在的问题,进而完善应急预案,提高应急预案的实用性和可操作性。

  (2)完善准备。通过开展应急演练,检查应对突发事件所需应急队伍、物资、装备、技术等方面的准备情况,发现不足及时予以调整补充,做好应急准备工作。

  (3)锻炼队伍。通过开展应急演练,增强演练组织单位、参与单位和人员等对应急预案的熟悉程度,提高其应急处置能力。

  (4)磨合机制。通过开展应急演练,进一步明确相关单位和人员的职责任务,理顺工作关系,完善应急机制。

  (5)科普宣教。通过开展应急演练,普及应急知识,提高公众风险防范意识和自救互救等灾害应对能力。

1.3  应急演练原则

  (1)结合实际、合理定位。紧密结合应急管理工作实际,明确演练目的,根据资源条件确定演练方式和规模。

  (2)着眼实战、讲求实效。以提高应急指挥人员的指挥协调能力、应急队伍的实战能力为着眼点。重视对演练效果及组织工作的评估、考核,总结推广好经验,及时整改存在问题。

  (3)精心组织、确保安全。围绕演练目的,精心策划演练内容,科学设计演练方案,周密组织演练活动,制订并严格遵守有关安全措施,确保演练参与人员及演练装备设施的安全。

  (4)统筹规划、厉行节约。统筹规划应急演练活动,适当开展跨地区、跨部门、跨行业的综合性演练,充分利用现有资源,努力提高应急演练效益。

1.4  应急演练分类

  (1)按组织形式划分,应急演练可分为桌面演练和实战演练。

  ①桌面演练。桌面演练是指参演人员利用地图、沙盘、流程图、计算机模拟、视频会议等辅助手段,针对事先假定的演练情景,讨论和推演应急决策及现场处置的过程,从而促进相关人员掌握应急预案中所规定的职责和程序,提高指挥决策和协同配合能力。桌面演练通常在室内完成。

  ②实战演练。实战演练是指参演人员利用应急处置涉及的设备和物资,针对事先设置的突发事件情景及其后续的发展情景,通过实际决策、行动和操作,完成真实应急响应的过程,从而检验和提高相关人员的临场组织指挥、队伍调动、应急处置技能和后勤保障等应急能力。实战演练通常要在特定场所完成。

  (2)按内容划分,应急演练可分为单项演练和综合演练。

  ①单项演练。单项演练是指只涉及应急预案中特定应急响应功能或现场处置方案中一系列应急响应功能的演练活动。注重针对一个或少数几个参与单位(岗位)的特定环节和功能进行检验。

  ②综合演练。综合演练是指涉及应急预案中多项或全部应急响应功能的演练活动。注重对多个环节和功能进行检验,特别是对不同单位之间应急机制和联合应对能力的检验。

  (3)按目的与作用划分,应急演练可分为检验性演练、示范性演练和研究性演练。

  ①检验性演练。检验性演练是指为检验应急预案的可行性、应急准备的充分性、应急机制的协调性及相关人员的应急处置能力而组织的演练。

  ②示范性演练。示范性演练是指为向观摩人员展示应急能力或提供示范教学,严格按照应急预案规定开展的表演性演练。

  ③研究性演练。研究性演练是指为研究和解决突发事件应急处置的重点、难点问题,试验新方案、新技术、新装备而组织的演练。

  不同类型的演练相互组合,可以形成单项桌面演练、综合桌面演练、单项实战演练、综合实战演练、示范性单项演练、示范性综合演练等。

1.5  应急演练规划

  演练组织单位要根据实际情况,并依据相关法律法规和应急预案的规定,制订年度应急演练规划,按照"先单项后综合、先桌面后实战、循序渐进、时空有序"等原则,合理规划应急演练的频次、规模、形式、时间、地点等。

2  应急演练组织机构

  演练应在相关预案确定的应急领导机构或指挥机构领导下组织开展。演练组织单位要成立由相关单位领导组成的演练领导小组,通常下设策划部、保障部和评估组;对于不同类型和规模的演练活动,其组织机构和职能可以适当调整。根据需要,可成立现场指挥部。

2.1  演练领导小组

  演练领导小组负责应急演练活动全过程的组织领导,审批决定演练的重大事项。演练领导小组组长一般由演练组织单位或其上级单位的负责人担任;副组长一般由演练组织单位或主要协办单位负责人担任;小组其他成员一般由各演练参与单位相关负责人担任。在演练实施阶段,演练领导小组组长、副组长通常分别担任演练总指挥、副总指挥。

2.2  策划部

  策划部负责应急演练策划、演练方案设计、演练实施的组织协调、演练评估总结等工作。策划部设总策划,副总策划,下设文案组、协调组、控制组、宣传组等。

  (1)总策划。总策划是演练准备、演练实施、演练总结等阶段各项工作的主要组织者,一般由演练组织单位具有应急演练组织经验和突发事件应急处置经验的人员担任;副总策划协助总策划开展工作,一般由演练组织单位或参与单位的有关人员担任。

  (2)文案组。在总策划的直接领导下,负责制定演练计划、设计演练方案、编写演练总结报告以及演练文档归档与备案等;其成员应具有一定的演练组织经验和突发事件应急处置经验。

  (3)协调组。负责与演练涉及的相关单位以及本单位有关部门之间的沟通协调,其成员一般为演练组织单位及参与单位的行政、外事等部门人员。

  (4)控制组。在演练实施过程中,在总策划的直接指挥下,负责向演练人员传送各类控制消息,引导应急演练进程按计划进行。其成员最好有一定的演练经验,也可以从文案组和协调组抽调,常称为演练控制人员。

  (5)宣传组。负责编制演练宣传方案,整理演练信息、组织新闻媒体和开展新闻发布等。其成员一般是演练组织单位及参与单位宣传部门的人员。

2.3  保障部

  保障部负责调集演练所需物资装备,购置和制作演练模型、道具、场景,准备演练场地,维持演练现场秩序,保障运输车辆,保障人员生活和安全保卫等。其成员一般是演练组织单位及参与单位后勤、财务、办公等部门人员,常称为后勤保障人员。

2.4  评估组

  评估组负责设计演练评估方案和编写演练评估报告,对演练准备、组织、实施及其安全事项等进行全过程、全方位评估,及时向演练领导小组、策划部和保障部提出意见、建议。其成员一般是应急管理专家、具有一定演练评估经验和突发事件应急处置经验专业人员,常称为演练评估人员。评估组可由上级部门组织,也可由演练组织单位自行组织。

2.5  参演队伍和人员

  参演队伍包括应急预案规定的有关应急管理部门(单位)工作人员、各类专兼职应急救援队伍以及志愿者队伍等。

  参演人员承担具体演练任务,针对模拟事件场景作出应急响应行动。有时也可使用模拟人员替代未现场参加演练的单位人员,或模拟事故的发生过程,如释放烟雾、模拟泄漏等。

3  应急演练准备

3.1  制定演练计划

  演练计划由文案组编制,经策划部审查后报演练领导小组批准。主要内容包括:

  (1)确定演练目的,明确举办应急演练的原因、演练要解决的问题和期望达到的效果等。

  (2)分析演练需求,在对事先设定事件的风险及应急预案进行认真分析的基础上,确定需调整的演练人员、需锻炼的技能、需检验的设备、需完善的应急处置流程和需进一步明确的职责等。

  (3)确定演练范围,根据演练需求、经费、资源和时间等条件的限制,确定演练事件类型、等级、地域、参演机构及人数、演练方式等。演练需求和演练范围往往互为影响。

  (4)安排演练准备与实施的日程计划,包括各种演练文件编写与审定的期限、物资器材准备的期限、演练实施的日期等。

(5)编制演练经费预算,明确演练经费筹措渠道。

3.2  设计演练方案

  演练方案由文案组编写,通过评审后由演练领导小组批准,必要时还需报有关主管单位同意并备案。主要内容包括:

3.2.1  确定演练目标

演练目标是需完成的主要演练任务及其达到的效果,一般说明"由谁在什么条件下完成什么任务,依据什么标准,取得什么效果"。演练目标应简单、具体、可量化、可实现。一次演练一般有若干项演练目标,每项演练目标都要在演练方案中有相应的事件和演练活动予以实现,并在演练评估中有相应的评估项目判断该目标的实现情况。

3.2.2  设计演练情景与实施步骤

  演练情景要为演练活动提供初始条件,还要通过一系列的情景事件引导演练活动继续,直至演练完成。演练情景包括演练场景概述和演练场景清单。

  (1)演练场景概述。要对每一处演练场景的概要说明,主要说明事件类别、发生的时间地点、发展速度、强度与危险性、受影响范围、人员和物资分布、已造成的损失、后续发展预测、气象及其他环境条件等。

  (2)演练场景清单。要明确演练过程中各场景的时间顺序列表和空间分布情况。演练场景之间的逻辑关联依赖于事件发展规律、控制消息和演练人员收到控制消息后应采取的行动。

3.2.3  设计评估标准与方法

  演练评估是通过观察、体验和记录演练活动,比较演练实际效果与目标之间的差异,总结演练成效和不足的过程。演练评估应以演练目标为基础。每项演练目标都要设计合理的评估项目方法、标准。根据演练目标的不同,可以用选择项(如:是/否判断,多项选择)、主观评分(如:1-差、3-合格、5-优秀)、定量测量(如:响应时问、被困人数、获救人数)等方法进行评估。

  为便于演练评估操作,通常事先设计好评估表格,包括演练目标、评估方法、评价标准和相关记录项等。有条件时还可以采用专业评估软件等工具。

3.2.4  编写演练方案文件

  演练方案文件是指导演练实施的详细工作文件。根据演练类别和规模的不同,演练方案可以编为一个或多个文件。编为多个文件时可包括演练人员手册、演练控制指南、演练评估指南、演练宣传方案、演练脚本等,分别发给相关人员。对涉密应急预案的演练或不宜公开的演练内容,还要制订保密措施。 

  (1)演练人员手册。内容主要包括演练概述、组织机构、时间、地点、参演单位、演练目的、演练情景概述、演练现场标识、演练后勤保障、演练规则、安全注意事项、通信联系方式等,但不包括演练细节。演练人员手册可发放给所有参加演练的人员。

  (2)演练控制指南。内容主要包括演练情景概述、演练事件清单、演练场景说明、参演人员及其位置、演练控制规则、控制人员组织结构与职责、通信联系方式等。演练控制指南主要供演练控制人员使用。

  (3)演练评估指南。内容主要包括演练情景概述、演练事件清单、演练目标、演练场景说明、参演人员及其位置、评估人员组织结构与职责、评估人员位置、评估表格及相关工具、通信联系方式等。演练评估指南主要供演练评估人员使用。

  (4)演练宣传方案。内容主要包括宣传目标、宣传方式、传播途径、主要任务及分工、技术支持、通信联系方式等。

  (5)演练脚本。对于重大综合性示范演练,演练组织单位要编写演练脚本,描述演练事件场景、处置行动、执行人员、指令与对白、视频背景与字幕、解说词等。

3.2.5  演练方案评审

  对综合性较强、风险较大的应急演练,评估组要对文案组制订的演练方案进行评审,确保演练方宰科学可行,以确保应急演练工作的顺利进行。

3.3  演练动员与培训

  在演练开始前要进行演练动员和培训,确保所有演练参与人员掌握演练规则、演练情景和各自在演练中的任务。

  所有演练参与人员都要经过应急基本知识、演练基本概念、演练现场规则等方面的培训。对控制人员要进行岗位职责、演练过程控制和管理等方面的培训;对评估人员要进行岗位职责、演练评估方法、工具使用等方面的培训;对参演人员要进行应急预案、应急技能及个体防护装备使用等方面的培训。

3.4  应急演练保障。

3.4.l  人员保障

  演练参与人员一般包括演练领导小组、演练总指挥、总策划、文案人员、控制人员、评估人员、保障人员、参演人员、模拟人员等,有时还会有观摩人员等其他人员。在演练的准备过程中,演练组织单位和参与单位应合理安排工作,保证相关人员参与演练活动的时间;通过组织观摩学习和培训,提高演练人员素质和技能。

3.4.2  经费保障

  演练组织单位每年要根据应急演练规划编制应急演练经费预算,纳入该单位的年度财政(财务)预算,并按照演练需要及时拨付经费。对经费使用情况进行监督检查,确保演练经费专款专用,节约高效。

3.4.3  场地保障

  根据演练方式和内容,经现场勘查后选择合适的演练场地。桌面演练一般可选择会议室或应急指挥中心等;实战演练应选择与实际情况相似的地点,并根据需要设置指挥部、集结点、接待站、供应站、救护站、停车场等设施。演练场地应有足够的空间,良好的交通、生活、卫生和安全条件,尽量避免干扰公众生产生活。

3.4.4  物资和器材保障

  根据需要,准备必要的演练材料、物资和器材,制作必要的模型设施等,主要包括:

  (1)信息材料:主要包括应急预案和演练方案的纸质文本、演示文档、图表、地图、软件等。

  (2)物资设备:主要包括各种应急抢险物资、特种设备、办公设备、录音摄像设备、信息显示设备等。

  (3)通讯器材:主要包括固定电话、移动电话、对讲机、海事电话、传真机、计算机、无线局域网、视频通信器材和其他配套器材,尽可能使用已有通信器材。

  (4)演练情景模型:搭建必要的模拟场景及装置设施。

3.4.5  通信保障

  应急演练过程中应急指挥机构、总策划、控制人员、参演人员、模拟人员等之间要有及时可靠的信息传递渠道。根据演练需要,可以采用多种公用或专用通信系统,必要时可组建演练专用通信与信息网络,确保演练控制信息的快速传递

3.4.6  安全保障

  演练组织单位要高度重视演练组织与实施全过程的安全保障工作。大型或高风险演练活动要按规定制定专门应急预案,采取预防措施,并对关键部位和环节可能出现的突发事件进行针对性演练。根据需要为演练人员配备个体防护装备,购买商业保险。对可能影响公众生活、易于引起公众误解和恐慌的应急演练,应提前向社会发布公告,告示演练内容、时间、地点和组织单位,并做好应对方案,避免造成负面影响。

  演练现场要有必要的安保措施,必要时对演练现场进行封闭或管制,保证演练安全进行。演练出现意外情况时,演练总指挥与其他领导小组成员会商后可提前终止演练。

4  应急演练实施

4.1  演练启动

  演练正式启动前一般要举行简短仪式,由演练总指挥宣布演练开始并启动演练活动。

4.2  演练执行

4.2.1  演练指挥与行动

  (1)演练总指挥负责演练实施全过程的指挥控制。当演练总指挥不兼任总策划时,一般由总指挥授权总策划对演练过程进行控制。

  (2)按照演练方案要求,应急指挥机构指挥各参演队伍和人员,开展对模拟演练事件的应急处置行动,完成各项演练活动。

  (3)演练控制人员应充分掌握演练方案,按总策划的要求,熟练发布控制信息,协调参演人员完成各项演练任务。

  (4)参演人员根据控制消息和指令,按照演练方案规定的程序开展应急处置行动,完成各项演练活动。

  (5)模拟人员按照演练方案要求,模拟未参加演练的单位或人员的行动,并作出信息反馈。

4.2.2  演练过程控制

  总策划负责按演练方案控制演练过程。

  (1)桌面演练过程控制

  在讨论式桌面演练中,演练活动主要是围绕对所提出问题进行讨论。由总策划以口头或书面形式,部署引入一个或若干个问题。参演人员根据应急预案及有关规定,讨论应采取的行动。

  在角色扮演或推演式桌面演练中,由总策划按照演练方案发出控制消息,参演人员接收到事件信息后,通过角色扮演或模拟操作,完成应急处置活动。

  (2)实战演练过程控制

  在实战演练中,要通过传递控制消息来控制演练进程。总策划按照演练方案发出控制消息,控制人员向参演人员和模拟人员传递控制消息。参演人员和模拟人员接收到信息后,按照发生真实事件时的应急处置程序,或根据应急行动方案,采取相应的应急处置行动。

  控制消息可由人工传递,也可以用对讲机、电话、手机、传真机、网络等方式传送,或者通过特定的声音、标志、视频等呈现。演练过程中,控制人员应随时掌握演练进展情况,并向总策划报告演练中出现的各种问题。

4.2.3  演练解说

  在演练实施过程中,演练组织单位可以安排专人对演练过程进行解说。解说内容一般包括演练背景描述、进程讲解、案例介绍、环境渲染等。对于有演练脚本的大型综合性示范演练,可按照脚本中的解说词进行讲解。

4.2.4  演练记录

  演练实施过程中,一般要安排专门人员,采用文字、照片和音像等手段记录演练过程。文宇记录一般可由评估人员完成,主要包括演练实际开始与结束时间、演练过程控制情况、各项演练活动中参演人员的表现、意外情况及其处置等内容,尤其要详细记录可能出现的人员"伤亡"(如进入"危险"场所而无安全防护,在规定的时间内不能完成疏散等)及财产"损失"等情况。

  照片和音像记录可安排专业人员和宣传人员在不同现场、不同角度进行拍摄,尽可能全方位反映演练实施过程。

4.2.5  演练宣传报道

  演练宣传组按照演练宣传方案作好演练宣传报道工作。认真做好信息采集。媒体组织、广播电视节目现场采编和播报等工作,扩大演练的宣传教育效果。对涉密应急演练要做好相关保密工作。

4.3  演练结束与终止

  演练完毕,由总策划发出结束信号,演练总指挥宣布演练结束。演练结束后所有人员停止演练活动,按预定方案集合进行现场总结讲评或者组织疏散。保障部负责组织人员对演练场地进行清理和恢复。

  演练实施过程中出现下列情况,经演练领导小组决定,由演练总指挥按照事先规定的程序和指令终止演练:(1)出现真实突发事件,需要参演人员参与应急处置时,要终止演练,使参演人员迅速回归其工作岗位,履行应急处置职责;(2)出现特殊或意外情况,短时间内不能妥善处理或解决时,可提前终止演练。

5  应急演练评估与总结

5.1  演练评估

  演练评估是在全面分析演练记录及相关资料的基础上,对比参演人员表现与演练目标要求,对演练活动及其组织过程作出客观评价,并编写演练评估报告的过程。所有应急演练活动都应进行演练评估。

  演练结束后可通过组织评估会议、填写演练评价表和对参演人员进行访谈等方式,也可要求参演单位提供自我评估总结材料,进一步收集演练组织实施的情况。

  演练评估报告的主要内容一般包括演练执行情况、预案的合理性与可操作性、应急指挥

  人员的指挥协调能力、参演人员的处置能力、演练所用设备装备的适用性、演练目标的实现情况、演练的成本效益分析、对完善预案的建议等。

5.2  演练总结

  演练总结可分为现场总结和事后总结。

  (1)现场总结。在演练的一个或所有阶段结束后,由演练总指挥、总策划、专家评估组长等在演练现场有针对性地进行讲评和总结。内容主要包括本阶段的演练目标、参演队伍及人员的表现、演练中暴露的问题、解决问题的办法等。

  (2)事后总结。在演练结束后,由文案组根据演练记录、演练评估报告、应急预案、现场总结等材料,对演练进行系统和全面的总结,并形成演练总结报告。演练参与单位也可对本单位的演练情况进行总结。

  演练总结报告的内容包括:演练目的,时间和地点,参演单位和人员,演练方案概要,发现的问题与原因,经验和教训,以及改进有关工作的建议等。

5.3  成果运用

  对演练中暴露出来的问题,演练单位应当及时采取措施予以改进,包括修改完善应急预案、有针对性地加强应急人员的教育和培训、对应急物资装备有计划地更新等,并建立改进任务表,按规定时间对改进情况进行监督检查。

5.4  文件归档与备案

  演练组织单位在演练结束后应将演练计划、演练方案、演练评估报告、演练总结报告等资料归档保存。

  对于由上级有关部门布置或参与组织的演练,或者法律、法规、规章要求备案的演练,演练组织单位应当将相关资料报有关部门备案。

5.5  考核与奖惩

  演练组织单位要注重对演练参与单位及人员进行考核。对在演练中表现突出的单位及个人,可给予表彰和奖励;对不按要求参加演练,或影响演练正常开展的,可给予相应批评。

6  附 则

6.1  名词解释

  (1)演练情景。指根据应急演练的目标要求,根据突发事件发生与演变的规律,事先假设的事件发生发展过程,一般从事件发生的时间、地点、状态特征、波及范围、周边环境、可能的后果以及随时间的演变进程等方面进行描述。

  (2)应急响应功能。突发事件应急响应过程中需要完成的某些任务的集合,这些任务之间联系紧密,共同构成应急响应的一个功能模块。比较核心的应急响应功能包括:接警与信息报送、指挥与调度、警报与信息公告、应急通信、公共关系、事态监测与评估、警戒与治安、人群疏散与安置、人员搜救、医疗救护、生活救助、工程抢险、紧急运输、应急资源调配等。

  (3)应急指挥机构。应急预案所规定的应急指挥协调机构,如现场指挥部等。

  (4)演练参与人员。参与演练活动的各类人员的总称,主要分为以下几类:

  演练领导小组:负责演练活动组织领导的临时性机构,一般包括组长、副组长、成员。

  演练总指挥:负责演练实施过程的指挥控制,一般由演练领导小组组长或上级领导担任;副总指挥协助演练总指挥对演练实施过程进行控制。

  总策划:负责组织演练准备与演练实施各项活动,在演练实施过程中在演练总指挥的授权下对演练过程进行控制;副总策划是总策划的助手,协助总策划开展工作。

  文案人员:指负责演练计划和方案设计等文案工作的人员。

  评估人员:指负责观察和记录演练进展情况,对演练进行评估的专家或专业人员。

  控制人员:指根据演练方案和现场情况,通过发布控制消息和指令,引导和控制应急演练进程的人员。

  参演人员:指在应急演练活动中承担具体演练任务,需针对模拟事件场景作出应急响应行动的人员。

  模拟人员:指演练过程中扮演、代替某些应急响应机构和服务部门,或模拟事件受害者的人员。

  后勤保障人员:指在演练过程中提供安全警戒、物资装备、生活用品等后勤保障工作的人员。